Minister Cora van Nieuwenhuizen van Infrastructuur en Waterstaat gaat kijken of het aantal toezichthouders in de binnenvaart kan verminderen. Zo hoopt ze meer uniformiteit in het toezicht op de Binnenvaartwet te krijgen. In de zomer van 2019 hoopt ze uitsluitsel te kunnen geven.

Met de inwerkingtreding van de Binnenvaartwet op 1 juli 2009 zijn naast de politie meerdere toezichthoudende diensten aangewezen. Vandaag de dag gaat het om tien toezichthouders; de landelijke eenheid van de politie en de zeehavenpolitie, de Inspectie Leefomgeving en Transport, Rijkswaterstaat, de havenbedrijven van Amsterdam en Rotterdam, Waternet namens de gemeente Amsterdam, Waterschap Rivierenland en de provincies Friesland, Groningen en Overijssel.

De minister doet haar belofte naar aanleiding van de resultaten van onderzoek van organisatieadviesbureau Twynstra Gudde. Dit bureau adviseert de minister het aantal toezichthoudende diensten te verminderen. De afstemming tussen de toezichthouders zou niet alleen veel tijd en energie kosten, maar ondanks deze afstemming bleek elke toezichthouder er ook nog zijn eigen werkwijze op na te houden. Van Nieuwenhuizen vindt dan ook dat ILT als regievoerder al wel ‘veel energie heeft gestoken in een eenduidige werkwijze in het toezicht op de Binnenvaartwet’, maar dat ‘mede vanwege het grote aantal toezichthoudende organisaties, dit een lastige opgave is gebleken’.
Mocht de minister toch besluiten dat er meerdere toezichthouders blijven, dan moeten ze wel meer gaan samenwerken.

Kennis een ervaring
Behalve het advies om het aantal toezichthouders te verminderen, concludeert Twynstra Gudde ook dat de toezichthouders niet altijd goed geïnformeerd zijn. Dat blijkt onder meer het geval als het gaat om de registratie van inspecties en de ontsluiting van de inspectiegegevens. Dat vormt de basis voor de indeling van schepen in risicoklassen. En dat is weer noodzakelijk bij het zogenoemde risicogestuurd toezicht, een belangrijke ontwikkeling binnen het handhaven in de binnenvaart.
Het op peil houden van de kennis en ervaring van de toezichthouders is eveneens een aandachtspunt. Er is vooral behoefte aan intensievere samenwerking met toezichthouders van andere diensten en vervolgopleidingen om de kennis van de Binnenvaartwet actueel te houden.

En hoewel de procedure voor de bestuurlijke boete in het algemeen voldoet, moeten de issues die spelen rondom het kenbaar maken van een zienswijze ook worden aangepakt. Zo moet de toezichthouder helder communiceren dat de omstandigheden van de overtreding alleen inhoudelijk echt goed kunnen worden beoordeeld als de binnenvaartondernemer een zienswijze indient . Twynstra Gudde adviseert dan ook de termijn van twee weken voor het kenbaar maken van een zienswijze te verlengen, in combinatie met het mogelijk maken ook digitaal met het Bureau Bestuurlijke Boete te kunnen corresponderen en na te gaan welke verbeteringen mogelijk zijn in de motivatie hoe met de zienswijze is omgegaan.

Boetes niet lager
Naar aanleiding van de kritiek op de korte periode voor het indienen van een zienswijze bij bestuurlijke boetes gaat de minister deze verlengen van twee naar vier weken. Nog langer zou volgens de minister afbreuk doen aan de lik-op-stuk-werking van de bestuurlijke boete. Ook is ze bereid de boete te halveren voor eigenaren of exploitanten van een schip. Deze moeten dan wel een natuurlijk persoon zijn. De minister volgt hiermee de gang van zaken in andere sectoren. Deze verandering gaat al op 1 januari 2019 in. Ook gaat de ILT minder ‘legalistisch handhaven’, meer in de geest van de wet. Dit betekent dat de inspecteurs minder snel een bestuurlijke boete gaan uitschrijven. De toezichthouders worden hierover geïnstrueerd.

Wat overigens niet veranderd zijn de hoogte van de bestuurlijke boetes in de binnenvaart niet. Uit onderzoek van onderzoeksbureau Panteia bleek namelijk dat de boetes in andere sectoren nu al gemiddeld ruim twee keer zo hoog zijn als in de binnenvaart. Minister Cora van Nieuwenhuizen van Infrastructuur en Waterstaat ziet dan ook ‘geen aanleiding om de boetecatalogus in de Binnenvaartregeling te herzien’.

De bestuurlijke boete werd ingevoerd met de inwerkingtreding van de Binnenvaartwet. Hiervoor handhaafde de politie strafrechtelijk op veilig en eerlijk vervoer over water. Maar om de handhaafbaarheid te verbeteren en de politie en rechterlijke macht te ontlasten, werd de bestuurlijke boete ingevoerd naast de gelijktijdige strafbaarstelling in de Wet op de economische delicten. De bestuurlijke boete moest als naast strafrechtelijke handhaving, de effectiviteit van het bestuurlijke toezicht door met name de toenmalige Inspectie Verkeer en Waterstaat verbeteren.

Twee tot drie keer zo hoog
Vanuit de binnenvaart ontstond veel kritiek op het nieuwe boetebeleid. Binnenvaartondernemers zouden te vaak worden gecontroleerd, er zou niet naar de omstandigheden worden gekeken en de boetes zouden te hoog zijn. Dit liep zo hoog op dat Tweede Kamerleden Barbara Visser (VVD) en Martijn van Helvert (CDA) in een motie de minister vroegen te onderzoeken of de hoogte van de boetes in de binnenvaart niet uit de pas lopen met andere sectoren.
Panteia vergeleek vervolgens in haar onderzoek 119 boetefeiten of artikelregels in detail. Vergelijkingen werden gedaan met het wegvervoer, maar ook met andere sectoren. Zo bedraagt de boete in de binnenvaart € 1.400 als bemanningsleden niet beschikken over de juiste kwalificaties om bepaalde werkzaamheden te verrichten. De boetes in andere sectoren liggen gemiddeld 2,71 maal zo hoog. Zo bedraagt de boete volgens de Kinderopvangwet € 3.000 en volgens de Spoorwegwet € 10.000.

Ook de boetes voor het overtreden van de wettelijke rusttijden zijn in de binnenvaart iets lager dan in het wegvervoer. Valt het beboetbare feit echter onder verantwoordelijkheid van de werkgever in de binnenvaart, dan is de boete hoger dan in het wegvervoer.
Indien de uitschieters in de boetes buiten beschouwing worden gelaten, dan blijken de boetes in andere sectoren ruim drie keer hoger te zijn dan in de binnenvaart. Wordt uitsluitend gekeken naar de boetes die goed vergelijkbaar zijn, dan zijn de boetes in de andere sectoren ruim twee keer zo hoog als in de binnenvaart.

Matiging onmogelijk
Een verschil met de andere sectoren is nog wel dat de bestuurlijke boetes in de binnenvaart wettelijk zijn vastgelegd. Deze vaste bedragen beperken de vrijheid van de uitvoerende instantie, de handhavers kunnen de hoogte van de boete dus niet matigen. In de binnenvaart kunnen de boetes alleen achteraf worden gecorrigeerd. Enige uitzondering zijn de boetes voor overtredingen van de technische voorschriften van het schip. Hiervoor gelden maximum bedragen, waarbij de hoogte van de boete wordt bepaald aan de hand van de ernst van de overtreding.
In vrijwel alle andere onderzochte sectoren geldt wel een matigingsbeleid. Hierbij kan de boete met een bepaald percentage worden verlaagd of verhoogd. Een mogelijke matiging houdt verband met het feit of er bij een overtreding verlichtende dan wel verzwarende factoren hebben meegespeeld. Strafvermeerdering komt bijvoorbeeld voor in geval van een recidive.
Organisatieadviesbureau Twynstra Gudde adviseert de minister ook in de binnenvaart een matigingsbeleid te introduceren. Dit bureau vroeg binnenvaartondernemers suggesties te geven voor het matigen van de boete. Hier kwam uit dat de handhavers vooral moeten kijken naar de ernst van de overtreding in relatie tot het veiligheidsrisico, de frequentie van de overtreding en de ernst van de overtreding in relatie tot het economisch voordeel.

Aqualink is dé vereniging van watergebonden bedrijven in Oost-Nederland. Meld u nu aan als lid. Volg ons op Twitter en Facebook.